Glosario
Definiciones
Fondo común
Definición
Varios actores diferentes (países donantes, organismos multilaterales y/o, potencialmente, también el país socio) aportan fondos en una misma cuenta o “cesta” para financiar un conjunto de líneas presupuestarias o de actividades acordadas como elegibles en apoyo a un programa sectorial. Esta cesta puede ser gestionada por el país receptor o por uno de los donantes.
Valoración
La gestión de la ayuda a través de un fondo común facilita la reducción de los costes de transacción y fomenta la coordinación. Además, si están correctamente estructurados y tienen una cobertura suficientemente amplia, pueden promover la coherencia en el planeamiento y presupuestación del sector, y facilitar que el gobierno socio se apropie del gasto realizado por el donante en el sector.
Ejemplo: El Reglamento Financiero de la UE permite cuatro formas de gestión para fondos comunes en los que participe el presupuesto de la UE:
- Gestión descentralizada: a cargo del país socio;
- Gestión conjunta: a cargo de un organismo internacional;
- Gestión indirecta descentralizada: por ejemplo, a cargo de una institución de un estado miembro;
- Gestión a cargo de la propia Comisión, ya sea en nombre de los estados miembro, de un país socio, o de otro organismo internacional.
Referencias
EuropeAid; 2007.- Support to Sector Programmes. Covering the three financing modalities: sector budget support, pool funding and EC Project procedures.
Términos asociados
armonización, ayuda programática, cofinanciación, cooperación delegada, cooperación triangular
Equivalencia en inglés
pool fund
Categoría
Fondo fiduciario
Definición
Son vehículos para canalizar fondos de ayuda de donantes gubernamentales (ayuda multibilateral) y no gubernamentales, y que son administrados por una organización fiduciaria (por ejemplo, la ONU administra el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD). Los fondos fiduciarios se dedican a financiar actividades acordadas entre el organismo fiduciario y el/los donante(s). Estas actividades van desde inmensos programas globales a proyectos convencionales de desarrollo.
Valoración
Los fondos fiduciarios canalizan más del 10% de la AOD proporcionada por todos los estados miembros de la OCDE y su número se ha multiplicado en la última década, de ahí la importancia de que proporcionen una ayuda eficaz. Dada la variedad de fondos fiduciarios existentes, se combinan experiencias bastantes positivas con otras más negativas.
Una crítica frecuente que se hace de los fondos fiduciarios es que los países contribuyentes marcan la ayuda que depositan en estos fondos, determinando de antemano en qué o en dónde se va a gastar el dinero (ayuda multibilateral). No obstante, los fondos fiduciarios también aportan un valor añadido, sobre todo cuando aportan recursos con los que apoyan bienes públicos globales (en lugar de usarse como complemento de la ayuda al desarrollo que recibe un país, ya que en ese caso la ventaja de un fondo fiduciario sobre mecanismos bilaterales de la ayuda es poco clara).
Los fondos fiduciarios fallan frecuentemente a la hora de integrarse en los programas propios del país receptor y de permitir una suficiente participación de éste en el diseño de sus objetivos y modalidades; además, en ocasiones es difícil su coordinación en terreno con otras fuentes de ayuda. Por todo ello, más que cuestionar su propia naturaleza y existencia, desde muchos ámbitos se reclaman cambios sustanciales en la gestión de los fondos fiduciarios, potenciando además la orientación a resultados y la rendición de cuentas; se reclama, además, un enfoque estratégico por parte de los países donantes, focalizando su contribución a aquellos fondos mejor gestionados, más eficaces y que más facilitan la apropiación el alineamiento con las prioridades del país receptor.
Ejemplo: Varias decenas de programas de las Naciones Unidas se administran bajo el sistema de fondos fiduciarios; uno de ellos es el Programa Mundial de Alimentos, al cual el Gobierno español, a través de la AECID, contribuyó con 10 millones de euros en 2012. Se repartieron entre 14 actuaciones diferentes, en países como Filipinas, Níger, Población Saharaui, Mali, Sudán del Sur, Siria, etc.
Referencias
IEG; 2011.- An evaluation of the World Bank’s Trust Fund Portfolio. Trust Fund support for development.
CFP; 2011.- How much of oficial development assistance is earmarked?
Términos asociados
ayuda multibilateral, fondo común, marcar la ayuda, OMUDES
Equivalencia en inglés
trust fund
Categoría
Fondo global
Definición
De titularidad mixta público-privada, “fondo global” es la denominación genérica para una serie de cestas de donantes surgidas de la colaboración entre entidades públicas (estados, OMUDES…) y privadas (ONGD y, muy especialmente, empresas) con el objetivo de financiar bienes públicos globales -lucha contra la pobreza extrema, educación, salud, infancia, medioambiente, lucha contra el SIDA, etc.- y acelerar así el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Precisamente, los fondos globales parten del octavo ODM: fomentar una alianza global para el desarrollo.
Valoración
A pesar de las controversias surgidas en ocasiones en torno a la buena gestión de estos fondos, o bien acerca de determinadas decisiones tomadas en su seno (a veces sesgadas hacia los intereses de sus donantes privados -farmacéuticas, etc.-), es innegable la contribución de estos fondos a la consecución de los Objetivos del Milenio, con resultados medibles en muchos de los casos. Además, estos fondos han servido para captar fondos del ámbito privado, ampliando el abanico de actores de la cooperación y, con ello, la financiación disponible.
Ejemplo: En este marco de los ODM han surgido numerosos fondos globales en los tres últimos lustros. Algunos ejemplos relevantes para la cooperación española son la Alianza Global por la Educación (GEP), la Alianza Mundial para Vacunas e Inmunización (GAVI), o el Fondo Global Contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria (GFATM). En apenas tres años (2008-2010), España contribuyó a este último con 345 millones de euros, no volviendo a realizar aportaciones desde entonces.
Referencias
Naciones Unidas: The Milennium Development Goals Report 2014.
Términos asociados
Ayuda multibilateral, fondo fiduciario, marcar la ayuda, Objetivos de Desarrollo del Milenio
Equivalencia en inglés
global fund
Categoría
Fonprode / Fondo para la Promoción del Desarrollo
Definición
El Fondo para la Promoción del Desarrollo, FONPRODE, es un instrumento de cooperación financiera creado por el Gobierno español mediante la Ley 36/2010, que entró en vigor en enero de 2011 y que se modificó en abril de 2014 por medio de la Ley 8/2014. El FONPRODE se creó con el objetivo de modernizar la arquitectura institucional de la cooperación española y responder a las demandas de la Agenda de Eficacia de la Ayuda, heredando los activos y pasivos que formaban parte de la pata de Cooperación del FAD (Fondo de Ayuda al Desarrollo) y del Fondo para la Concesión de Microcréditos (FCM). Mediante la reforma del FAD se pretendía desvincular la política comercial (para lo que se creaba un vehículo específico, el FIEM –Fondo de Internacionalización empresarial) de la política de cooperación al desarrollo, y avanzar hacia la desaparición de la ayuda ligada (las operaciones con cargo al FONPRODE no pueden tener carácter ligado).
El Fondo cuenta con una dotación presupuestaria anual a cargo de los Presupuestos Generales del Estado. Está gestionado (artículo 4 de la Ley) por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC), a través de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI) y de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID), “con el apoyo de la Compañía Española de Financiación para el Desarrollo” (COFIDES, adscrita al Ministerio de Economía y Competitividad). La involucración de COFIDES en la gestión del FONPRODE fue uno de los aspectos más polémicos de la reforma de la Ley, y el Reglamento de desarrollo (Real Decreto 597/2015, de 3 de julio) quedó lejos de aclarar esta cuestión. El Instituto de Crédito Oficial (ICO) se mantiene como agente financiero del Fondo.
Las operaciones financiables con cargo a FONPRODE son muy variadas, debiendo dirigirse a alguno de los países prioritarios según el Plan Director en vigor. Su principal línea de actuación son las operaciones de ayuda reembolsable, ya que es el único vehículo existente en España para canalizar este tipo de ayuda; en este ámbito, encontramos tanto operaciones de microfinanzas como de capital (incluyendo también préstamos o participaciones en fondos de inversión en sectores como la seguridad alimentaria, las energías renovables, la agricultura o el desarrollo de MIPYME).
Los cuatro últimos PGE (2013-2016) determinaron que en esos años sólo podrían autorizarse con cargo a FONPRODE operaciones de carácter reembolsable, a pesar de que la Ley también prevé que el Fondo lleve a cabo operaciones con carácter de donaciones (aportaciones a organismos multilaterales e instituciones financieras internacionales de desarrollo, iniciativas y programas del sistema de NNUU, o contribuciones de carácter bilateral a Estados).
Valoración
Los principios que inspiraron la creación del FONPRODE en 2010 (desvincular la ayuda al desarrollo de la política comercial, y eliminar la ayuda ligada) quedaron en entredicho con la reforma de la ley llevada a cabo en 2014, efectuada a espaldas del sector de la Cooperación y por medio de una ley del ámbito económico y comercial (a través de la Disposición Final Segunda de la Ley 8/2014, sobre cobertura por cuenta del Estado de los riesgos de la internacionalización de la economía española).
Más grave aún es el protagonismo que la nueva Ley concede a COFIDES, en detrimento del MAEC. Es necesario tener en cuenta que COFIDES es una sociedad mixta público-privada con casi el 40% de su capital en manos de grandes bancos, especializada desde su creación en 1988 en apoyar las inversiones exteriores de las empresas españolas.
- COFIDES pasa a ser corresponsable de la gestión del FONPRODE, lo que incluye la identificación de las acciones financiables (junto con la SECIPI y la AECID).
- COFIDES se convierte en experto independiente para valorar si la deuda de un país tiene riesgo de insostenibilidad; en tal caso, no podrá recibir créditos de FONPRODE.
En línea con lo anterior, se modifican una serie de aspectos sobre la ayuda reembolsable, con un claro enfoque hacia criterios de internacionalización empresarial en lugar de hacia los propios de cooperación al desarrollo. Así, se suprime el límite del 5% de la AOD reembolsable sobre el total de AOD; se suprime la mención de que las operaciones reembolsables del FONPRODE no supondrán su implicación o participación en la política de apoyo a la internacionalización de la empresa española; se eliminan requisitos de coherencia y transparencia, etc. Además, se elimina la vinculación que la ley original hacía en relación con determinadas donaciones a fondos fiduciarios y OFIMUDES (sobre destinarlas a servicios sociales básicos o estados frágiles).
El cuanto a la gestión del organismo, se configura un Comité Ejecutivo (20 miembros) de carácter centralista y gubernamental, sin representantes de la sociedad civil ni de la cooperación descentralizada. El Consejo de Cooperación (art. 22 del Reglamento) se limita a ser informado de las actuaciones del Fonprode con posterioridad a las mismas.
La reforma de la ley no ha permitido, de momento, desbloquear el funcionamiento del que estaba llamado a ser el principal instrumento de la cooperación estatal. La prohibición de operaciones no reembolsables para no impactar en los objetivos de déficit público, unida a la alta rentabilidad exigida por los Ministerios de Hacienda y de Economía para las operaciones reembolsables, han propiciado que apenas se autorizasen operaciones del Fondo durante la Legislatura 2011-2015, con una ejecución ridícula de las previsiones presupuestarias para esos años.
Ejemplo: Los Presupuestos Generales para el año 2012 fijaron un techo presupuestario de 420 millones de euros con cargo a FONPRODE: un máximo de 285 millones para operaciones de carácter reembolsable, y un máximo de 135 millones para el resto de operaciones (donaciones). Según los datos del Volcado 2012, apenas se desembolsaron 37,0 millones en ayuda reembolsable y 58,4 millones en donaciones, para un total de 95,4 millones de euros de AOD Bruta. Los reembolsos (principalmente, los provenientes del antiguo Fondo de Concesión de Microcréditos) sumaron -44,8 millones de euros, por lo que la AOD Neta con cargo al FONPRODE fue de 50,6 millones de euros.
Referencias
Ley del FONPRODE (texto actualizado)
MAEC, julio 2013.- Informe Actividad del FONPRODE en 2012.
Términos asociados
ayuda ligada, ayuda reembolsable, fondo fiduciario
Equivalencia en inglés
Development Promotion Fund
Categoría
Fragmentación de la ayuda
Definición
Existencia de múltiples donantes en un mismo país socio con intervenciones aisladas y montos reducidos en cada una. En general se refiere a actuaciones en las que falta un enfoque de conjunto y la necesaria armonización entre los donantes.
Valoración
La fragmentación de la ayuda menoscaba su eficacia ya que incrementa los costes de transacción; reduce el impacto y desaprovecha las complementariedades entre donantes al ser acciones aisladas y de pequeño tamaño; contribuye a solapamientos; y reduce la capacidad administrativa de los gobiernos socios, como consecuencia del excesivo tiempo y recursos destinados a atender a las delegaciones de donantes.
Ejemplo: Los datos del Comité de Ayuda al Desarrollo revelan que el 50% de las acciones de desarrollo registradas apenas acumulan el 5% del volumen total de ayuda. En el mismo sentido, el análisis de la dispersión geográfica de la ayuda española en 2013 ejemplifica un caso de fragmentación de la ayuda: la ayuda bilateral se repartió entre 116 países socios, 64 de los cuales recibieron un volumen de AOD Bruta inferior al millón de euros.
Referencias
OCDE; 2011.- OECD on división of labour: addressing cross-country fragmentation of aid.
Términos asociados
armonización, complementariedad, concentración geográfica y sectorial, división del trabajo
Equivalencia en inglés
aid fragmentation
Categoría
Fungibilidad de la ayuda
Definición
Sustitución de los fondos internos del país receptor por la financiación externa del país donante destinada al mismo fin. Es decir, en vez de ser una ayuda adicional, se sustituye unos fondos por otros, de modo que los fondos del país socio pueden desviarse hacia otros fines, no necesariamente relacionados con la lucha contra la pobreza.
Valoración
Existe el debate acerca de si nuevas modalidades de ayuda impulsadas por la Declaración de París de Eficacia de la Ayuda, como son la ayuda programática y, dentro de esta, el apoyo presupuestario, son más fungibles que otras modalidades que ponen más el foco en el apoyo a proyectos. Se argumenta que, escapando del control del donante, el apoyo presupuestario facilita que determinados gobiernos de países socios desvíen fondos hacia prácticas corruptas o, sencillamente, hacia objetivos distintos a los deseables.
Aunque ninguna forma de ayuda está exenta de riesgo, no existe sin embargo evidencia empírica de que unas modalidades de ayuda resulten más fungibles que otras, por lo que no debe ponerse en duda el apoyo a los principios de alineamiento y apropiación que consagra la Declaración de París.
Ejemplo: Un país de Asia Central recibe ayuda sanitaria a través de un programa de las Naciones Unidas. Gracias a la recepción de estos fondos, el presidente del país beneficiario ordena desviar fondos que había presupuestados para vacunación de la población infantil, a la contratación de estrellas internacionales para un concierto por su cumpleaños.
Referencias
Leiderer; 2012.- Fungibility and the Choice of Aid Modalities: The Red Herring Revisited.
Términos asociados
apoyo presupuestario
Equivalencia en inglés
aid fungibility